信息科普 | 食品标签类投诉举报的查处及应对
关于食品标签类投诉举报的查处及应对
近年来，以食品标签违法为标的物的职业投诉举报急剧增加，与之密切相关的程序、定性、办理结果答复、投诉调解、举报奖励中所涉及的政府信息公开、行政复议、行政诉讼等后续事务日渐繁琐，作为处置相关事宜的一线市监行政执法机关，有必要下一番功夫来进行妥善应对。本文旨在以职业举报人发现标签问题的角度和方法，结合执行层在食品职业投诉举报处置实践中的有关经验进行抛砖引玉，共同探讨，切实提升行政执法效能，预防风险。
一、食品类职业投诉举报概况
（一）职业投诉举报人类型
1.刚入行的初级职业投诉举报人，以投诉为主。这批人以打中小型食品商店过期食品、食品中混有异物等为主业，多数以电话投诉为主，如致电12345进行简单反馈，要求行政机关调解，获得赔偿。
2.积累了一定获利经验的一般职业投诉举报人，投诉和举报并行。这批人掌握了一定的法律和标准知识，投诉举报的范畴以预包装食品的标签为主、以过期食品和餐饮服务超许可经营项目、散装食品标识不规范等为辅，其投诉举报方式多数以写投诉举报信、全国12315官网网上反映、实地来访等形式为主，一般要求依法查处、书面回复办理结果、调解、赔偿，一旦行政机关实施调解，其实现获利，即行撤诉；如调解不成，则主张应当按举报程序处置，要求从严查处并获得奖励；如达不到预期，偶尔会提起行政复议和行政诉讼来进行纠缠。
3.职业举报人，纯举报为主。这批人相关法律和标准知识掌握度较高，其人员构成一般会形成团队，甚至公司化运营，各司其职，有专人研究法律、法规和各类规范性文件以及食品标准，并对照产品实物标签的名称、规格、净含量、生产日期、配料、生产者的名称地址联系方式、保质期、产品标准代号、贮存条件、食品添加剂、生产许可证编号、应当标明的其他事项等，结合食品安全法、预包装食品标签通则、预包装食品营养标签通则、食品添加剂使用标准等来进行详细比对分析，得出涉嫌违法和违反标准的结论后，分期分批从不同地区购买同样产品后同时向各地行政机关同时举报，其诉求均为确认违法行为、从严从重从快查处、告知办理结果、一并告知其他违法行为、奖励、告知救济途径等，其善于利用行政机关启动执法程序后将压力传导至经营者，通过无限放大经营者的查验义务，利用法律的严苛来向行政机关、经营者、生产者同时施压，以期获取不当利益。一旦预期利益得不到满足，无一例外采取政府信息公开、行政复议、行政诉讼、纪监委举报等手段，无所不用其极地进行旷日持久的纠缠，牵扯行政机关大量人力物力和执法资源。
（二）投诉举报内容
职业投诉举报的违法事实基本介于预包装食品的标签标注领域，部分以模棱两可、难以确凿定性、游走在法律空白地带等为主的范畴。这些范畴，职业举报者往往恶意主观臆断定性，要求执法机关严格执法，将一般违法行为归入严重违法行为，即极端性的把标签中未经查证的问题无限放大为不安全食品，将本应生产者承担的严格责任硬是归咎到经营者承担，在食品流通环节本末倒置的大做文章。具体包括但不限于以下行为：
1.涉嫌经营标注虚假保质期的预包装食品。特别是标签标明的保质期与其执行标准中规定的保质期不一致的情形，将生产企业未严格执行既定标准的行为生搬硬套为标注虚假保质期；2.涉嫌经营标注虚假“质量等级”的预包装食品；3.涉嫌经营使用新食品原料未经卫计委备案的预包装食品；4.涉嫌经营含有新食品原料而未按规定在食品的标签、说明书中标注不适宜人群和食用限量的预包装食品；5.涉嫌经营添加药品以及其他非食用物质的预包装食品,其中大部分属于药食同源的物质但尚处于征求意见阶段；6.涉嫌经营超范围、超限量使用食品添加剂的预包装食品；7.涉嫌经营标注或暗示产品或产品中的有关配料具有预防、治疗疾病作用的食品；8.涉嫌经营标签含有虚假内容的、标签标示与执行标准不符的、产品名称未体现真实属性的、附加的产品说明没有依据的、营养成分表计算错误的、散装食品未按法定要求标示信息的、强调有价值有特性的或声称某营养成分未依法标示含量的等其他不符合法律、法规或者食品安全标准的预包装食品。
二、必须高度重视程序的合法性
2020年1月1日起施行的国家市监总局20号令《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》和2019年4月1日起施行的国家市监总局2号令《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》，作为市监部门处理投诉举报的程序性规定，必须精准把握并严格执行，坚决规避程序违法所引发的风险后果。
（一）投诉件的收件及受理程序和告知义务
办法第十四条规定，有处理权限的市监部门应当自收到投诉之日起七个工作日内作出受理或者不予受理的决定，并告知投诉人。注意保留好收件的证据，如信封及邮戳等，建议以工作日计算器等电子软件来精确计算最晚受理日和告知日，要按照总局国市监网监﹝2019﹞242号文件《市场监管总局关于印发<市场监督管理部门处理投诉举报文书式样>的通知》要求，规范制作相应文书。经初审后的投诉件，受理的制作《投诉受理决定书》，不予受理的阐明理由和依据制作《投诉不予受理决定书》告知具名的投诉人。虽然总局文书规范上阐明以上决定书可以通过互联网、电话、短信、电子邮件、传真、信函等方式告知，但在实践中为避免今后证据收集整理的麻烦，建议书面告知。办法第十六条规定，市场监督管理部门经投诉人和被投诉人同意，采用调解的方式处理投诉；第二十一条第一款第五项规定了调解应当自投诉受理之日起四十五个工作日内处置，第二款则规定了终止调解的，应当自作出终止调解之日起七个工作日内告知投诉人和被投诉人。
（二）举报件的收件及立案告知、办理结果答复、奖励程序
与原食药监总局的《食品药品投诉举报管理办法》不同的是，新的《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》不再规定举报的受理程序，而是在第三十一条中规定应当按照市场监督管理行政处罚等有关规定处理举报。故收到举报件后，应当登记并根据《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第十七条之规定，在收到举报材料之日起十五个工作日内予以核查并决定是否立案，须注意举报人实名举报的，应自作出立案决定之日起五个工作日内制作《立案或不予立案告知书》告知具名举报人。
办法第三十二条同时规定了行政机关对举报办理的有关义务：法律、法规、规章规定市监部门应当将举报处理结果告知举报人或者对举报人实行奖励的，市监部门应当予以告知或奖励。以上条款涉及到的法律为《食品安全法》第一百一十五条“……接到咨询、投诉、举报，对属于本部门职责的，应当受理并在法定期限内及时答复、核实、处理……对查证属实的举报，给予举报人奖励。”，该条的“法定期限”可理解为《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第五十七条“适用一般程序办理的案件应当自立案之日起九十日内作出处理决定……”办理结果告知时，对申请了举报奖励的具名举报人，应当按照《食品药品违法行为举报奖励办法》第十二条、第十三条的规定，在举报立案查处完毕后的15个工作日内向举报人反馈办理结果，及时认定奖励等级，并将奖励决定告知举报人。虽然法律法规并没有明确告知的方式，但各种告知均须保留好告知证据，如邮政挂号信封、寄件凭证、录音电话记录、电子邮件等均须妥善留存，这些证据在复议、诉讼中都是其他机关判断市监部门履职的证明。
注意如因案情复杂等情况，导致行政机关不能在规定的期限90日内作出处理决定，依据《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第五十七条，有两次延期规定，首次可延期30日，第二次延期，则需由市场监督管理部门负责人集体讨论决定，但应当同时确定延长的合理期限，建议框定在首次办理时限90日内。至于延期办理的案件是否需要告知具名的举报人，法律规定行政机关的义务是将举报办理结果告知举报人，并没有明确在未产生结果时的延期告知义务，但基于保障举报人的知情权，我们仍然建议延期亦需要告知具名的举报人，可以以《举报办理情况告知书》的形式，告知举报人过程性办理情况，以规避程序纠纷引发不必要的复议诉讼牵扯精力，在案件查清办结后，再以《举报办理结果告知书》的形式告知其最终办理结果。
三、要履行全面审查职责
要避免就事论事，就举报事项处理举报事项，要对涉案产品标签实施全面审查，部分职业举报人出于缠绕行政机关“打行政”施加压力的目的，往往从预包装食品标签中推理发现若干涉嫌构成违法的内容，但并不一次性向行政机关举报，而是分期举报，一旦预期利益得不到满足，往往会利用标签中的其他未被查证的违法事实来向行政机关再次举报，导致陷于被动，故应当高度重视职业举报人的举报，除去其举报的事实要进行查证之外，要对涉案产品进行全面审查，彻底查清楚弄明白所有涉嫌违法违规和不符合标准的项目，预防职业举报人有牌不一次性出完的情况发生，避免今后的复议诉讼中被复议机关和审判机关以事实未能查清为由对行政机关的办理结果答复进行撤改的风险出现。
（一）审查预包装食品标签的方式方法
要查有没有，要验对不对。对预包装食品的标签合规性审查，要把握“从面到点、渐次深入”的原则，以法律为依据，以标准为准绳。现以职业举报人的视角，来对其发现标签中存在问题的方式阐述如下：
1.按照《食品安全法》第六十七条标签应当标明的有关事项，对照涉诉产品的标签内容进行逐一核对，查有无缺项，有无应当标明而未标明的项目。重点审查产品标签标明的事项，如执行标准、名称、成分或配料、生产许可单元明细等是否与产品实际相符。
2.对照涉诉产品执行标准来查验其标签内容是否符合其执行的标准。其中属于国标、地标、行标、轻工业标准、团体标准的，可自食品伙伴网自行查询获取；执行企标的，可自各省、市级卫健委官网或下属卫生监督执法机构官网中的食品安全企业标准备案查询栏目中查询获取。重点对标准中规定了产品质量等级而标签中未标注的、标准中无等级划分而标签中标示等级的、标签标示的配料与标准规定的工艺配料不一致的、标准中规定的保质期与产品标签标示不一致的、标准中规定了警示说明或不适宜人群而标签实际未标注的等一一进行调查。
3.根据《食品安全国家标准 预包装食品标签通则》（GB 7718-2011）和《食品标识管理规定》的规范性条款，结合《GB 7718-2011问答（修订版）》，参考国家食品安全评估中心编著的《食品安全国家标准 预包装食品标签通则实施指南》中的有关释义，详细审查标签标注事项是否合规。重点查看产品名称能否反映食品真实属性；使用的产品名称是否应在同一版面临近部位使用同一字号标示食品真实属性的专用名称；配料包括食品添加剂标示的名称是否规范；附加的产品说明能否证实其依据；标签中是否特别强调添加或含有一种或多种有价值、有特性的配料或成分而未标明添加量或在成品中的含量；标签标示是否真实真确；是否标注或暗示具有预防、治疗疾病、保健作用；销售单元内、外标签标示的内容是否一致；日期标示是否存在加贴、补印或篡改情形等。
4.根据《食品安全国家标准 食品添加剂使用标准》（GB 2760-2014）的规定，详细审查产品标签标示的食品添加剂使用是否依法合规。重点审查产品在2760中对应的食品类别号有无超范围使用食品添加剂情形；是否存在带入可能；是否存在应当标明的事项而未标明等情况。
5.根据《食品安全国家标准 预包装食品营养标签通则》（GB 28050-2011）及《预包装食品营养标签通则（GB 28050-2011）问答(修订版)》，对照产品标签标示的营养成分表进行一一核实。重点审查其核心营养素蛋白质、脂肪、碳水化合物和钠的标示及其占营养素参考值（NRV），注意审查其名称、顺序、表达单位、修约间隔和“0”界限值；可按照28050附录A来初步计算各营养素参考值；可按照《问答》第二十三提供的计算方式，对能量值进行初步折算；对豁免强制标示营养标签的预包装食品，如标签中出现营养信息时，是否按标准规定标示；对“低能量、高蛋白、低脂、低糖、无盐、富含……”等能量和营养成分含量在标签中的声称，是否符合28050附录C的要求和条件；对使用了营养强化剂的预包装食品，要查看是否在营养成分表中标示强化后食品中该营养成分的含量值及其占营养素参考值（NRV）的百分比。
6.根据《食品安全国家标准 食品营养强化剂使用标准》（GB 14880-2012）及《食品营养强化剂使用标准（GB 14880-2012）问答》，来审慎判断食品标签中所涉营养强化剂的使用及标示是否依法合规。
7.根据《食品安全国家标准 预包装特殊膳食用食品标签》（GB 13432-2013）、《食品安全国家标准 运动营养食品通则》等若干标准的规定，审慎判断对标签有特殊标注要求的食品标签是否合规。
（二）审查散装食品标签的方式方法
要按照《食品安全法》第六十八条的规定，审查散装食品的标签是否标明了至少应当标注的“散装六项”：食品的名称、生产日期或者生产批号、保质期以及生产经营者名称、地址、联系方式等内容，可结合《食品安全国家标准 食品经营过程卫生规范》（GB 31621-2014）中关于散装食品的有关规定进一步审核，须注意现场制售的食品部分地区已纳入散装食品销售许可管理，但现场制售食品不适用GB 31621-2014。
（三）审查食用农产品标签的方式方法
应结合《农产品包装和标识管理办法》第三章 农产品标识中的系列规定进行审查，因该办法的适用部门为农业部门，故对于食用农产品的市场销售中所涉标签标识问题，应转至《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》第三十二条至三十五条来审查。
（四）审查食品相关产品标签的方式方法
应按照《产品质量法》第二十七条及具体食品相关产品的执行标准来综合审查判断。
以上任何一个环节，如出现不能判定的情况，可以对接有资质的检测机构采取标签稽查抽检方式确认其是否经得起形式合规检测。
四、查清事实，精准定性
举报人发现问题的途径有限，只能通过标签内容推理有可能构成了什么样的违法事实，但行政机关不能靠推理执法，应予通过若干手段来查清事实。对于职业投诉举报人反映的预包装食品标签中所谓的严重违法问题，要抛开现象看本质，区分生产者、经营者不同性质，该协查的协查、该检测的检测，要查清事实才能精准定性。特别是关于常见的食品添加剂超范围使用、复合配料标示的投诉举报，其中食品添加剂要对照GB 2760甄别是否有3.4.1和3.4.2款中的带入情形；复合配料的标示方法要对照GB 7718及其问答第二十五至二十七条缜密查证，须通过多方协查或实地检查才能准确定性，要避免被举报人推理性的措辞所误导。推理举报可认定为证据不足，但推理执法则是违法，对于行政机关的具体行政行为，投诉举报人会复议诉讼，但当事人及利害相关人员一样也会复议诉讼，行政机关面临的风险是一样的，所以必须要查清事实。
食品标签的制作者一般分为两种情形，一种是由生产者制作的预包装食品标签，另一种是由经营者自行制作的散装食品、现场制售食品以及符合拆零条件的预包装拆零销售食品标签标识。按照谁制作谁负责的原则，《食品安全法》第七十一条中明确规定了生产经营者对其提供的标签、说明书的内容负责，故制作者承担严格审查义务，经营者承担一般审查义务，其行政责任应予区分认定。
按照原食药监总局《总局办公厅关于食品安全行政处罚法律适用有关事项的通知》（食药监办法函〔2016〕668号）的有关通知事项，《食品安全法》是规范食品生产经营活动及其监督管理的基本法律，《行政处罚法》是规范行政处罚的种类、设定及实施的基本法律。在食品安全具体执法实践中，应当综合运用《食品安全法》和《行政处罚法》的相关规定，切实做到处罚法定、过罚相当、处罚与教育相结合。《行政处罚法》第二十七条明确了以下四种可以给予行政处罚从轻、减轻的具体情形：主动消除或者减轻违法行为危害后果的；受他人胁迫有违法行为的；配合行政机关查处违法行为有立功表现的；以及其他依法从轻或者减轻行政处罚的。同时，该法还规定违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。《行政处罚法》第三十条同时明确，公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。
（一）关于“瑕疵”的认定
需明确一点的是，标签瑕疵也是违法行为。《食品安全法》第一百二十五条第二款规定的食品、食品添加剂标签、说明书存在的瑕疵认定要符合两个原则，一是不影响食品安全；二是不会对消费者造成误导。食品安全，在食安法第一百五十条第三款中明确的含义为“食品安全，指食品无毒、无害，符合应当有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害。”；不会对消费者造成误导，在实践中争议较大，可根据情形综合判断，目前公认的瑕疵认定包括但不限于以下情形：1.标签文字使用中出现错别字，但该错别字不产生错误理解；2.标签文字使用繁体字，但该繁体字不产生错误理解；3.标签符号使用不规范，但该不规范符号不产生错误理解；4.标签营养成分表数值符合检验标准，但数值标注时修约间隔不规范；5.标签营养成分表标示单位不规范，但是不规范标注不会产生错误理解；6.标签上生产日期、保质期标注为“见包装某部位”，但未能准确标注在某部位的；7.标签上“净含量”等强制标示内容的文字、符号、数字高度小于规定，外文字号大于相应的中文，但该不规范标注不会产生错误理解；8.标签上规格、净含量的标注方式和格式不符合标准规定；9.预包装食品标签标注的食品名称不规范，食品名称未选择国家标准、行业标准、地方标准规定的食品名称，但不会产生错误理解的；10.国产食品的标签上外文翻译不准确，但该不规范翻译不产生错误理解的。
（二）关于“免责三项”的认定
“免予处罚”的概念存在于特别法的特别规定中，与《行政处罚法》中的“不予处罚”是两个概念。免予处罚属于无过错减免责任条款，其适用对象是无过错的食品经营者，不适用食品生产者，生产者违法行为的归责适用严格责任原则，不适用免责，但依照《行政处罚法》第二十七条第二款规定不予行政处罚的除外。注意《食品安全法》第一百三十六条规定的是“可以免予处罚”，而不是“应当免予处罚”，应理解为是可以通过自由裁量来决定是否豁免罚款等罚种的行政处罚，但并不豁免没收产品的行政处罚项。
参考《山东省食品药品监管系统执法办案指导意见（一）》的有
